TS. NGUYỄN BÁ CHIẾN – Khoa Nhà nước và Pháp luật, Học viện Hành chính
Pháp luật không phải là hiện tượng bất biến. Nó phụ thuộc và được quyết định bởi điều kiện thực tế của xã hội, nó thay đổi và phát triển để phù hợp với sự thay đổi và phát triển của xã hội. Việc sửa đổi pháp luật được đặt ra nhằm điều chỉnh kịp thời và có hiệu quả các quan hệ xã hội. Nhưng việc sửa đổi pháp luật một cách thường xuyên, trong một thời gian ngắn hoặc rất ngắn thể hiện pháp luật không có tính ổn định tương đối.
Nếu các quan hệ xã hội vận động và phát triển rất nhanh thì việc sửa đổi pháp luật thường xuyên cũng là điều bình thường. Ngược lại, nếu các quan hệ xã hội vận động và phát triển bình thường, không có đột biến mà phải sửa đổi pháp luật thường xuyên thì vai trò của pháp luật đó là yếu kém, không phải là khuôn mẫu cho các hành vi xử sự của các chủ thể tham gia quan hệ xã hội. Điều này mang đến những tác động tiêu cực không nhỏ cho xã hội.
1. Thực trạng của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên ở nước ta
1.1. Các bình diện sửa đổi pháp luật thường xuyên
Về loại văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL): việc sửa đổi pháp luật thường xuyên diễn ra từ các đạo luật cho đến các văn bản dưới luật.
Các đạo luật đã được sửa đổi, thay đổi thường xuyên trong thời gian qua ở nước ta là: Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1987 được sửa đổi, bổ sung năm 1990 và năm 1992, được thay thế bằng Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 1996; Luật Đầu tư nước ngoài năm 1996 được sửa đổi, bổ sung năm 2000, được thay thế bằng Luật Đầu tư năm 2005; Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998 được sửa đổi năm 2004 và năm 2005; Luật Giao thông đường bộ năm 2001 được sửa đổi năm 2008; Luật Ban hành VBQPPL năm 1996 được sửa đổi năm 2002 và được thay thế bằng Luật Ban hành VBQPPL năm 2008; Luật Thương mại năm 1997 được thay thế bằng Luật Thương mại năm 2005; Luật Doanh nghiệp năm 1999 được thay thế bằng Luật Doanh nghiệp năm 2005; Luật Giáo dục năm 1998 được thay thế bằng Luật Giáo dục năm 2005.
Các văn bản dưới luật đã được sửa đổi, thay đổi thường xuyên trong những năm vừa qua là: Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998 được sửa đổi năm 2000 và năm 2003, được thay thế bằng Luật Cán bộ, công chức năm 2008; Nghị định số 152/2005/NĐ-CP ngày 15/12/2005 quy định về xử lý vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ được thay thế bằng Nghị định số 146/2007/NĐ-CP ngày 14/9/2007 quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực giao thông đường bộ và Nghị định 146 này lại được sửa đổi bởi Nghị định số 67/2008/NĐ-CP ngày 29/5/2008 sửa đổi, bổ sung khoản 3, Điều 42 Nghị định số 146/2007/NĐ-CP; Nghị định số 52/1999/NĐ-CP của Chính phủ ngày 08/7/1999 về việc ban hành Quy chế Quản lý đầu tư và xây dựng được sửa đổi, bổ sung vào năm 2000, năm 2003, sau đó được thay thế bằng Nghị định số 16/2005/NĐ-CP ngày 07/2/2005 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình; Nghị định số 16/2005/NĐ-CP được sửa bổ, bổ sung vào năm 2006 và được thay thế bằng Nghị định số 12/2009/NĐ-CP ngày 10/02/2009 của Chính phủ về quản lý dự án đầu tư xây dựng công trình…
Về thời gian sửa đổi: có những văn bản pháp luật 5 hoặc 6 năm đã phải sửa đổi, thay đổi; nhưng có những văn bản pháp luật 3 hoặc 4 năm đã phải sửa đổi, thay đổi; thậm chí, có những văn bản chỉ có hiệu lực trong1 hoặc 2 năm đã phải sửa đổi, thay đổi. Như vậy, nhiều trường hợp pháp luật được sửa đổi, thay đổi quá nhanh.
Về nội dung quy định: trong tất cả các trường hợp sửa đổi, thay đổi pháp luật đều là sự sửa đổi, thay đổi nội dung những quy định pháp luật cụ thể, tức là làm thay đổi nội dung quan hệ pháp luật giữa các chủ thể với nhau, làm thay đổi cách xử sự của các chủ thể tham gia quan hệ pháp luật, thay đổi hậu quả pháp lý của quan hệ pháp luật.
1.2. Nguyên nhân
Việc sửa đổi pháp luật thường xuyên do nhiều nguyên nhân:
Một là, trong hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua ở nước ta, các quan hệ kinh tế đã thay đổi và phát triển nhanh chóng, thúc đẩy các quan hệ xã hội khác cũng thay đổi và phát triển theo. Điều đó làm cho rất nhiều VBQPPL phải sửa đổi, thay đổi cho phù hợp và tạo điều kiện cho sự phát triển kinh tế – xã hội. Bên cạnh đó, việc hội nhập vào nền kinh tế khu vực và thế giới với nhiều điều ước quốc tế được ký kết đã làm cho nhiều VBQPPL trong nước phải được sửa đổi, thay đổi để phù hợp và thực hiện các cam kết quốc tế.
Hai là, có nhiều VBQPPL hoặc nhiều quy định pháp luật cụ thể ngay sau khi được ban hành hoặc thực thi trong một thời gian ngắn đã bộc lộ sự không phù hợp với cuộc sống như: không bao quát được các quan hệ xã hội cần điều chỉnh; không cụ thể với các quan hệ xã hội cụ thể; không phù hợp với đặc điểm của điều kiện xã hội hiện tại; không bảo đảm lộ trình, điều kiện cho việc thực hiện; không phù hợp với ý chí và lợi ích của các bên chủ thể tham gia quan hệ xã hội. Những yếu tố này liên quan đến nhiều vấn đề như: trong quá trình xây dựng VBQPPL, khâu khảo sát, đánh giá các quan hệ xã hội trong thực tiễn chưa đầy đủ, chưa tốt; chưa chú trọng và tính toán đúng mức lộ trình và điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện văn bản, trong khi đó, việc thực hiện văn bản trong thực tiễn cũng phụ thuộc rất lớn vào lộ trình và điều kiện bảo đảm cho việc thực hiện; việc dự liệu sự thay đổi, phát triển của quan hệ xã hội trong tương lai còn hạn chế hoặc chưa được chú trọng, chủ yếu giải quyết quan hệ xã hội theo hiện tại, đáp ứng tình thế theo hiện tại; sự tham gia, bảo đảm và tiếp nhận sự tham gia của các cá nhân, cơ quan, tổ chức liên quan đến đối tượng điều chỉnh của văn bản chưa thực sự được chú trọng, còn mang tính hình thức và chưa hiệu quả. Liên quan đến một trong những vấn đề này, "Theo TS Vũ Tiến Lộc – Chủ tịch Phòng Thương mại và Công nghiệp Việt Nam cho rằng: Hiện có 3 lý do khiến chất lượng đóng góp ý kiến xây dựng VBQPPL của doanh nghiệp chưa cao. Thứ nhất, doanh nghiệp chưa thực sự coi đây là trách nhiệm cũng như quyền lợi của mình một cách đầy đủ. Thứ hai, năng lực các hiệp hội doanh nghiệp hiện còn nhiều hạn chế. Thứ ba, cơ quan soạn thảo chưa thực sự lắng nghe ý kiến đóng góp của doanh nghiệp"1. Một nhận định khác cho rằng, "sự phản ứng của pháp luật trước cuộc sống diễn ra lẻ tẻ, manh mún, theo cảm tính, không có một chủ thuyết rõ ràng. Nó khiến nền pháp luật thay đổi xoành xoạch, mất đi tính ổn định"2. Đặc biệt, trong Nghị quyết của Bộ Chính trị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã nhận định một nguyên nhân bao quát là: "Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chưa được coi trọng đổi mới, hoàn thiện".
Ba là, thông thường một đạo luật ở nước ta phải có nhiều nghị định và thông tư đi kèm để cụ thể hóa, hướng dẫn việc thực hiện do đạo luật còn bao quát một phạm vi điều chỉnh rộng lớn, chưa cụ thể, chi tiết, nên khi một đạo luật phải sửa đổi, thay đổi thì kéo theo một loạt các thông tư, nghị định phải sửa đổi, thay đổi theo. Trong khi đó, nhiều đạo luật không có tính ổn định tương đối không chỉ đối với trường hợp những quan hệ xã hội do đạo luật đó điều chỉnh thay đổi, phát triển rất nhanh mà còn cả đối với trường hợp những mối quan hệ xã hội do đạo luật đó điều chỉnh không phát triển nhanh mà có tính ổn định tương đối. Khi một đạo luật không dựa trên triết lý và giải quyết đúng, đầy đủ bản chất và phạm vi của vấn đề xã hội khách quan, nó sớm hay muộn cũng bị đặt vấn đề phải sửa đổi hoặc thay đổi vì sự thúc ép của đời sống xã hội.
1.3. Mặt tích cực của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên
Thứ nhất, pháp luật thay đổi theo thực tiễn để phù hợp với thực tiễn, thúc đẩy sự phát triển các quan hệ xã hội. Pháp luật không quyết định được thực tiễn xã hội mà chỉ là yếu tố phản ánh, tác động và phù hợp với thực tiễn xã hội. Cho nên, khi đời sống xã hội thay đổi thì pháp luật phải thay đổi theo cho phù hợp. Khi pháp luật phù hợp với thực tiễn sẽ được thực tiễn đón nhận, thúc đẩy sự phát triển và bảo vệ các quan hệ xã hội. Nhìn một cách tổng quan, trong hơn hai mươi năm đổi mới vừa qua, các VBQPPL đã phản ánh và đáp ứng ngày càng tốt hơn với nhu cầu thực tiễn, góp phần quan trọng thúc đẩy sự phát triển đáng kể kinh tế – xã hội ở nước ta; nâng cao vị thế của đất nước, đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân.
Thứ hai, loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống pháp luật. Bất kể một hệ thống pháp luật nào trên thế giới cũng luôn chứa đựng sự chồng chéo, mâu thuẫn, chỉ có điều là ít hay nhiều. Sự chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống pháp luật đối lập với tính chuẩn mực của pháp luật, gây khó khăn lớn cho việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn. Việc sửa đổi, thay đổi pháp luật thường xuyên cũng có tác dụng tích cực là loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống pháp luật, hướng pháp luật về với chuẩn mực của nó. Trong những năm đổi mới vừa qua, chúng ta đã và đang tích cực sửa đổi, thay đổi một số lượng lớn các VBQPPL cũng nhằm mục đích loại bỏ sự chồng chéo, mâu thuẫn của hệ thống pháp luật nước ta.
1.4. Mặt tiêu cực của việc sửa đổi pháp luật thường xuyên
Một là, làm cho quan hệ xã hội không được ổn định. Khi các quan hệ xã hội có những thay đổi, phát triển nhanh chóng, thậm chí là bất thường thì việc sửa đổi, thay đổi pháp luật thường xuyên cho kịp thời với sự thay đổi, phát triển của các quan hệ xã hội là điều bình thường và khách quan, cần thiết. Ngược lại, khi các quan hệ xã hội có tính ổn định tương đối mà phải sửa đổi pháp luật thường xuyên là điều không bình thường. Nó làm cho các quan hệ xã hội không được ổn định, tức là đời sống xã hội không được ổn định. Khi đó, các chủ thể của quan hệ xã hội phải thay đổi cách ứng xử, giải quyết nội dung quan hệ theo quy định mới. Mà nhìn chung, tâm lý của các chủ thể quan hệ xã hội là chưa hoặc ít sẵn sàng cho việc thay đổi cách ứng xử, giải quyết nội dung quan hệ; khá phổ biến vẫn là ứng xử theo thói quen cũ. Bên cạnh đó, khi những quy định mới xác định các chủ thể quan hệ xã hội phải thực hiện nghĩa vụ nhiều hơn, thủ tục pháp lý phức tạp hơn so với hiện tại thì sự sẵn sàng cho việc thay đổi cách ứng xử, giải quyết nội dung quan hệ càng thấp hơn.
Hai là, làm xáo trộn tính hệ thống của pháp luật. Gắn liền với hệ thống pháp luật là tính thống nhất của nó. Yếu tố này được quy định bởi đường lối, chính sách đối nội cũng như đường lối, chính sách đối ngoại và mối quan hệ giữa hai đường lối, chính sách đó là thống nhất. Tính thống nhất của hệ thống pháp luật làm cho giữa các VBQPPL cũng như giữa các quy định pháp luật cụ thể có mối quan hệ gắn bó với nhau, không chồng chéo, mâu thuẫn nhau. Cho nên khi một VBQPPL hoặc một quy định pháp luật cụ thể bị sửa đổi, thay đổi thường xuyên thì nó tất yếu tác động đến các văn bản và các quy phạm pháp luật khác, tức là làm xáo trộn tính hệ thống của pháp luật. Không chỉ dừng lại ở đó, khi sự sửa đổi, thay đổi pháp luật thường xuyên diễn ra càng phổ biến thì đặt các chủ thể có thẩm quyền ban hành VBQPPL phải thường xuyên trong guồng quay của sự sửa đổi, thay thế văn bản nên không tránh khỏi tình trạng ban hành văn bản chủ yếu để giải quyết tình thế mà chưa có sự chuẩn bị đầy đủ, kỹ lưỡng và bài bản. Từ đó, tính ổn định tương đối của VBQPPL và của hệ thống pháp luật khó đạt được. Những yếu tố đó không những ảnh hưởng đến hiệu quả điều chỉnh các quan hệ xã hội của VBQPPL mà còn tạo ra sự lãng phí nguồn lực không thể tính toán hết được. Scott Jacobs, chuyên gia tư vấn quốc tế, thành viên Đề án 30 về cải cách thủ tục hành chính của Chính phủ đưa ra nhận định tại cuộc hội thảo về công cụ rà soát, đánh giá chất lượng VBQPPL vừa diễn ra tại Hà Nội như sau: "Nếu tiếp tục cách xây dựng và ban hành VBQPPL như hiện nay, Việt Nam có thể sẽ tổn thất tới 25% GDP"3. Nguyên nhân của tổn thất, lãng phí đó là do tính chất rườm rà không cần thiết của các văn bản và các quy phạm pháp luật gây ra. Trong khi đó, mức tổn thất về vấn đề này ở các nước chỉ vào khoảng 5-15% GDP4.
Ba là, làm cho các cơ quan, tổ chức và công dân không theo kịp sự thay đổi của pháp luật để nắm bắt kịp thời và thực hiện theo quy định đã được sửa đổi, thay đổi. Xây dựng pháp luật là rất quan trọng, nhưng điều quan trọng hơn là thực hiện được pháp luật trong thực tiễn để cuối cùng pháp luật điều chỉnh được các quan hệ xã hội phù hợp với thực tiễn khách quan, theo đúng mục đích mà Nhà nước đặt ra. Việc thực hiện được pháp luật trong thực tiễn phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố. Một trong những yếu tố đó là: khả năng và điều kiện tiếp nhận văn bản và nội dung của VBQPPL. Sự sửa đổi, thay đổi văn bản và nội dung của VBQPPL cũng ảnh hưởng đến việc tiếp nhận, cập nhật của các cơ quan, tổ chức và công dân. Khi sự sửa đổi, thay đổi càng thường xuyên thì sự ảnh hưởng không tích cực càng nhiều. Thực tiễn cho thấy, có những trường hợp – ngay những cơ quan, người có nhiệm vụ của Nhà nước – khi có VBQPPL đã được thay đổi, sửa đổi nhưng không biết hoặc không cập nhật kịp thời nên vẫn áp dụng theo những quy định cũ. Càng về dưới cơ sở thì khả năng và điều kiện tiếp nhận, cập nhật văn bản và nội dung của VBQPPL càng hạn chế. Còn đối với các công dân, nhìn chung khá phổ biến rằng việc tiếp nhận, cập nhật văn bản và nội dung của VBQPPL vẫn còn rất hạn chế, yếu kém. Những điều đó tất yếu ảnh hưởng đến việc thực hiện pháp luật trong thực tiễn, làm cho pháp luật không được hoặc chậm được thực hiện, thực hiện sai quy định, vi phạm pháp luật.
2. Giải pháp cho vấn đề
2.1. Khảo sát kỹ và đầy đủ thực tiễn quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật
Yêu cầu quan trọng nhất đối với pháp luật là pháp luật được xây dựng trên cơ sở thực tiễn, phù hợp và đáp ứng thực tiễn nên "cần tăng cường khảo sát, tổng kết thực tiễn để đưa ra những quy phạm pháp luật phù hợp"5. Để đáp ứng yêu cầu quan trọng này đòi hỏi khi xây dựng pháp luật cần phải khảo sát kỹ và đầy đủ thực tiễn các quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật. Việc khảo sát này không chỉ ở khía cạnh nghiên cứu các báo cáo tổng kết hoặc nghe ý kiến góp ý từ các hội nghị, hội thảo, cuộc tọa đàm để thiết kế ra các dự thảo quy định pháp luật mà các chủ thể có thẩm quyền xây dựng hoặc tham gia xây dựng dự thảo VBQPPL cần thâm nhập thực tiễn thực sự. Những bài học từ thực tiễn là những bài học sinh động và thiết thực nhất. Pháp luật được xây dựng trên cơ sở thực tiễn, phù hợp và đáp ứng thực tiễn là yếu tố quan trọng nhất làm cho pháp luật mang tính ổn định, hạn chế tình trạng sửa đổi pháp luật thường xuyên.
2.2. Thực sự chú trọng và lắng nghe, khuyến khích ý kiến của các chuyên gia, cá nhân, tổ chức, cơ quan liên quan đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật
Những chủ thể có thẩm quyền xây dựng hoặc tham gia xây dựng VBQPPL không bao giờ có thể khảo sát và thâm nhập được hết thực tiễn do: thứ nhất, phạm vi không gian và những khía cạnh của vấn đề liên quan đến văn bản rất rộng lớn, trong khi đó năng lực của chủ thể và điều kiện, thời gian giải quyết vấn đề là giới hạn; thứ hai, các quan hệ xã hội trong thực tiễn không đứng yên mà luôn luôn vận động, biến đổi và phát triển. Do vậy, việc thực sự chú trọng và lắng nghe, khuyến khích ý kiến của các chuyên gia, cá nhân, tổ chức, cơ quan liên quan đến quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật là rất cần thiết nhằm bổ khuyết cho việc những chủ thể có thẩm quyền xây dựng hoặc tham gia xây dựng VBQPPL không bao giờ có thể khảo sát và thâm nhập được hết thực tiễn. Điều có ý nghĩa quan trọng hơn nữa là thông qua đó, những chủ thể có thẩm quyền xây dựng hoặc tham gia xây dựng VBQPPL nắm được nhu cầu, ý chí, nguyện vọng của các chủ thể tham gia quan hệ xã hội để trên cơ sở đó xây dựng được các quy định pháp luật có khả năng phù hợp nhất với thực tiễn, được các chủ thể tham gia quan hệ xã hội đón nhận pháp luật một cách tích cực nhất, góp phần làm cho pháp luật mang tính ổn định, hạn chế việc sửa đổi pháp luật thường xuyên. Cho nên, về vấn đề này, "nhiều chuyên gia pháp lý có chung nhận định: việc tham gia đóng góp ý kiến, phản biện các dự thảo Luật, VBQPPL của cá nhân, tổ chức, doanh nghiệp là một điều kiện quan trọng trong quá trình xây dựng pháp luật. Nó khắc phục được tình trạng áp đặt chính sách pháp luật, loại bỏ những bất cập, quy định không phù hợp với thực tiễn cuộc sống đang diễn ra"6.
Việc tham gia ý kiến của các cá nhân vào quá trình xây dựng VBQPPL có ưu điểm là trực tiếp từ đời sống thực tế của các cá nhân, nhưng cũng có nhược điểm là mang tính đơn lẻ, thiếu tính toàn diện. Để khắc phục nhược điểm này cần có sự tham gia ý kiến của các tổ chức, hiệp hội. Trong xu thế phát triển xã hội hiện nay, các hiệp hội ngày càng phát triển và sẽ có vai trò ngày càng quan trọng trong việc tham gia đóng góp ý kiến vào việc xây dựng dự thảo VBQPPL. Những vấn đề trên đây cũng đã được đề cập thành chủ trương quan trọng trong Nghị quyết của Bộ Chính trị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 là: "Có cơ chế thu hút các hiệp hội, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các chuyên gia giỏi tham gia vào việc nghiên cứu, đánh giá nhu cầu, hoạch định chính sách pháp luật, soạn thảo, thẩm định, thẩm tra các dự thảo văn bản pháp luật. Xác định cơ chế phản biện xã hội và tiếp thu ý kiến của các tầng lớp nhân dân đối với các dự án, dự thảo VBQPPL".
2.3. Quan tâm đến việc dự báo về chiều hướng phát triển quan hệ xã hội để xây dựng những quy định pháp luật phù hợp nhất và mang tính ổn định cao
Khi xây dựng VBQPPL nói chung và các quy phạm cụ thể nói riêng cũng rất cần quan tâm đến việc dự báo về chiều hướng phát triển quan hệ xã hội để xây dựng được những quy định pháp luật phù hợp nhất và mang tính ổn định cao vì: thứ nhất, các quan hệ xã hội luôn vận động, thay đổi và phát triển; thứ hai, pháp luật được xây dựng không chỉ cho việc thực hiện ở thời điểm hoặc chỉ một thời gian ngắn ngay sau khi ban hành VBQPPL (trừ những trường hợp nhất định). Cần hạn chế việc xây dựng pháp luật chỉ để giải quyết quan hệ xã hội hiện tại, đáp ứng ngay tình thế của thực tế mà không hoặc ít quan tâm đến tương lai của quan hệ xã hội đó. "Cần có đánh giá tác động và dự báo khả năng thực thi để đảm bảo tính ổn định tương đối của luật, pháp lệnh sau khi được thông qua, tránh trường hợp mới ban hành đã phải sửa đổi, bổ sung"7. Cho nên, muốn dự báo tốt về chiều hướng phát triển của quan hệ xã hội thì phải khảo sát kỹ và đầy đủ thực tiễn quan hệ xã hội cần điều chỉnh bằng pháp luật; nhận định, đánh giá đặc điểm, chiều hướng phát triển của quan hệ xã hội hiện tại. Việc dự báo về chiều hướng phát triển của quan hệ xã hội có những khó khăn do: quan hệ xã hội thay đổi, phát triển không ngừng, nhất là hiện nay có những mối quan hệ xã hội thay đổi, phát triển quá nhanh (thậm chí là bất thường); năng lực của con người trước các vấn đề của xã hội là có hạn, tính chủ quan của con người nhiều khi rất lớn. Tuy nhiên, khi xây dựng VBQPPL nói chung và các quy phạm pháp luật cụ thể nói riêng mà chú trọng, quan tâm đến việc dự báo về chiều hướng phát triển quan hệ xã hội sẽ góp phần xây dựng được những quy định pháp luật phù hợp nhất và mang tính ổn định cao, hạn chế việc sửa đổi pháp luật thường xuyên.
2.4. Khi xây dựng VBQPPL cần chú trọng đến lộ trình và điều kiện thực hiện văn bản trong thực tiễn
Lộ trình và điều kiện thực hiện VBQPPL trong thực tiễn là một trong những yếu tố quan trọng bảo đảm tính khả thi của văn bản. Khi lộ trình thực hiện văn bản được đề ra một cách hợp lý, các điều kiện cần thiết (vật chất, con người, phương tiện, biện pháp, cơ chế) đã được chuẩn bị tốt hoặc khá tốt sẽ làm cho văn bản có điều kiện để thực hiện. Còn khi lộ trình thực hiện văn bản không hợp lý hoặc các điều kiện cần thiết cho việc thực hiện không có hoặc chưa được chuẩn bị sẽ làm cho văn bản khó hoặc không thể thực hiện được. Trong trường hợp này, VBQPPL cũng cần phải được sửa đổi để có lộ trình thực hiện hợp lý và phù hợp với các điều kiện cần thiết hoặc phù hợp với khả năng chuẩn bị cho việc thực hiện văn bản. Ngay trong Nghị quyết của Bộ Chính trị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 đã khẳng định chủ trương quan trọng là: "Các dự án luật, pháp lệnh chỉ được xem xét thông qua khi có giải trình rõ ràng về cơ chế, biện pháp, các nguồn lực bảo đảm tổ chức thực hiện".
2.5. Rà soát kỹ tính hệ thống của pháp luật khi xây dựng VBQPPL
Vì các VBQPPL thường có mối quan hệ gắn bó với nhau nên khi xây dựng một văn bản mới hoặc sửa đổi văn bản hiện hành cần phải rà soát kỹ các văn bản liên quan để bảo đảm tính hệ thống. Khi rà soát kỹ các văn bản liên quan sẽ hạn chế được sự chồng chéo, mâu thuẫn của các văn bản với nhau, từ đó hạn chế việc sửa đổi pháp luật thường xuyên. Để bảo đảm thực hiện tốt việc rà soát kỹ các văn bản liên quan, cần quan tâm đến việc tập hợp đầy đủ những văn bản, quy định pháp luật liên quan; tìm hiểu, nghiên cứu một cách cụ thể, chi tiết, kỹ càng nội dung của từng quy định. "Cần hết sức tránh tình trạng không tập hợp hết những văn bản, quy định liên quan; tìm hiểu, nghiên cứu nội dung các quy định pháp luật một cách sơ sài"8.
2.6. Hạn chế ban hành các văn bản dưới luật
Trong việc điều chỉnh các quan hệ xã hội, các đạo luật có ưu thế so với các văn bản dưới luật. Việc điều chỉnh các quan hệ xã hội chủ yếu bằng các đạo luật là một yêu cầu, đặc điểm quan trọng của Nhà nước pháp quyền mà chúng ta đang xây dựng và cũng "phản ánh sự văn minh và dân chủ của xu thế xã hội hiện nay"9. Do một đạo luật thường có nhiều nghị định, thông tư hướng dẫn thi hành và nhiều VBQPPL của chính quyền địa phương cụ thể hóa ở địa phương nên khi chủ yếu ban hành các đạo luật để điều chỉnh các quan hệ xã hội, hạn chế việc ban hành các văn bản dưới luật thì cũng có tác dụng hạn chế việc sửa đổi pháp luật một cách thường xuyên. Bởi vì, khi đó, một đạo luật ít hoặc không còn có những "cái đuôi" kéo theo nữa; đồng thời không còn tình trạng quá nhiều nghị định, thông tư và các VBQPPL của chính quyền địa phương "làm cho các quy định pháp luật chồng chéo, mâu thuẫn, triệt tiêu lẫn nhau trở nên phổ biến"10. Trong Nghị quyết của Bộ Chính trị số 48-NQ/TW ngày 24/5/2005 về Chiến lược xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hướng đến năm 2020 cũng đã khẳng định chủ trương quan trọng là: "theo hướng Quốc hội ban hành luật, giảm dần việc Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành pháp lệnh, Chính phủ ban hành văn bản hướng dẫn tổ chức thi hành luật; hạn chế dần thẩm quyền ban hành VBQPPL của chính quyền địa phương".
Chú thích:
1Thiên Long, Tham vấn xây dựng VBQPPL: vẫn mang tính đối phó, hình thức, http://www.doisongphapluat.com.vn, Thứ ba, ngày 31/3/2009.
2 Nguyên Lâm, Tính cạnh tranh của nền pháp luật, http://www.tuoitre.com.vn, Chủ nhật, ngày 25/12/2005,
3 Hương Giang, Văn bản pháp luật và GDP, Thanh niên Online, ngày 04/7/2009.
4 Hương Giang, Tlđd.
5 Phương Mai, Tăng cường khảo sát, tổng kết thực tiễn để đưa ra những quy phạm pháp luật phù hợp, http://isponre.gov.vn/home/tin-tuc/
6 Thiên Long, Tham vấn xây dựng VBQPPL: vẫn mang tính đối phó, hình thức, http://www.doisongphapluat.com.vn, thứ ba, ngày 31/3/2009.
7 Phương Mai, Tăng cường khảo sát, tổng kết thực tiễn để đưa ra những quy phạm pháp luật phù hợp, http://isponre.gov.vn/home/tin-tuc/.
8 Nguyễn Bá Chiến, Pháp luật triệt tiêu pháp luật, Tạp chí Nghiên cứu Lập pháp, số 4/2006, tr. 64.
SOURCE: TẠP CHÍ NGHIÊN CỨU LẬP PHÁP ĐIỆN TỬ
Trích dẫn từ:
http://www.nclp.org.vn/nha_nuoc_va_phap_luat/phap-luat/hanh-chinh-hinh-su-tu-phap/sua-111oi-phap-luat-thuong-xuyen-nhung-van-111e-111at-ra
